今年（nián）以來，PPP市場都在等待一隻靴子的落地——“清庫大限”。
 
      2017年11月10日（rì），財政部發布了（le）《關於規範政府和社（shè）會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》(財辦金（jīn）〔2017〕92號)(以下簡稱（chēng）“92號文”)表明要“防止PPP異化為新的融資平台，堅決遏製隱性債務風險增量”，要求“各省級財政部門應於2018年3月（yuè）31日前（qián）完成本地區項目管理庫（kù）集中清理工作”。
 
      4月27日，財政部發布《關於進一步加強政府和社會（huì）資本合（hé）作（zuò）(PPP)示範項目規範管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)，據統計（jì）有84個示範（fàn）項目發生變動，其中30個同時移出項目庫和示範項目名單（dān），在前三批697個（gè）示範項目中占比約（yuē）4.3%;54個調出示範項目名（míng）單，占比約7.7% 。
 
      經過4年努（nǔ）力，中國（guó）的PPP改革（gé）取得了預期成（chéng）果（guǒ），形成了一個統一（yī）的大市場（chǎng），落地了一大批支持轉型發展和民生保障的項目。但2017年以後頻繁的政策出台和相關部委的嚴監管措施“組合（hé）拳”讓各方對PPP模式的（de）發展心（xīn）存疑慮，PPP是被叫停了嗎?出庫後的項目怎麽辦?2018年PPP有什麽新動作?《中國經（jīng）濟周刊》在第（dì）一時間采訪業內專業人（rén）士深度解密最受關注的五（wǔ）大問題。
 
PPP項目被叫停（tíng）了嗎?
 
      今年以來市場關於PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目全線停工的消息持續傳出。一時間，有部分從業者發表了對於未來PPP走勢悲觀的觀點。
 
      《中國經濟周刊》從財政部（bù）PPP中心獲悉，中（zhōng）央層（céng）麵（miàn）從未有過否定或者叫停PPP項目（mù）的官方表態。現階段存在的問（wèn）題是發展（zhǎn）中的問題，要敢於直（zhí）麵（miàn）問題和（hé）矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規（guī）矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保（bǎo）證PPP改革事業可持續、高質量發展。
 
      國務院（yuàn）發展研究中（zhōng）心（xīn）研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經濟周刊》，全國財政係統下大力氣（qì）對前三批PPP示範項目（mù）進行核查，貫徹落實了嚴監管、防風險的工作重（chóng）點，並重點關注項目主體是（shì）否（fǒu）合規、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問題，體現了政府推動PPP長期向好而麵對短期（qī）陣痛的改革決心，也體現了各方為PPP模式正本清源、實現健康可持續發展而正視（shì）問題、迎難而上並（bìng）奪取最終勝利的信心，有利於及時發現問題、糾正問題，優化PPP項目（mù）管理，促進PPP規（guī）範高質量發展（zhǎn）。
 
      事實上不僅PPP工作（zuò）沒有被叫停，今年（nián）以來國家層麵（miàn）對於PPP的規範發展也在有序進行之中，其中就包括備受矚目的PPP立法。
 
      3月14日，國務院辦公廳發布了《關於印發國務院2018年立法工作計劃的通（tōng）知》(國辦發〔2018〕14號)中（zhōng）明確（què） “提請（qǐng）全國人大（dà）常委會（huì）審議基礎設施（shī）和公共服務領域政府和社會（huì）資（zī）本合作條例(國務院法製辦、國家發展改革委、財政部起草)”。
 
      PPP模（mó）式在我國推（tuī）廣30餘年，停（tíng）留在部門層麵的規章無法滿足市場（chǎng）需求，國家從立法層麵上對PPP發（fā）展做出統一規劃（huá）符合（hé）未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP製度建設的征程，各方仍不遺餘力地前行。
 
      4月（yuè）14日，新華社發布《中共（gòng）中央 國務院關於支持海南（nán）全麵深化改革開放的指導意見》其中明確提出“創新投融資（zī）方式（shì），規範（fàn）運用政府（fǔ）和（hé）社會資本合作(PPP)模式（shì），引導社會資本參與基礎設施和民生事業。”
 
      4月23日，國務委員兼國務院秘書長（zhǎng）肖捷在人民日報發表署名文章“深入推進簡政（zhèng）放權”提到：“要最大限度減少政府對市（shì）場資源的直接配置”、“ 要著力解（jiě）決當前資源配置中存在的突出問題，從廣度和深（shēn）度上推進市場化改革，完（wán）善市（shì）場體係，創新配置方式，更多引入市場機製和市場化手段”，並明確提出要“創新公共服（fú）務發展機製，探索政府與社會合作（zuò）新方式，引導社會資本參與公共產品（pǐn）和公共服務供（gòng）給。”
 
出庫的項目怎麽辦?有（yǒu）無懲罰措施?
 
      92號（hào）文中明確提出要“確保整改到位”，對於逾期未完成清理（lǐ）工作（zuò）的地區，由財政部（bù）PPP中心指導並督促其於30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將（jiāng）暫停（tíng）該地區新項目入庫直至整改完成。
 
      據悉，此（cǐ）次對（duì）示範項目的處理意見大致分為三類，第（dì）一類“退庫項目”既（jì）退庫也退示範，第二類“退示範項目”隻退示範不退庫，第三類“整改項目”則保留在示範項目清單中，根據整改情況決定是（shì）否繼續保留在示範項目清單。
 
      根據《通（tōng）知》，退庫（kù）項目30個，總投資額約為300.2億元，退示範項目54個，總投資額約為1584.8億元，限（xiàn）期（qī）整改項目89個，總投資額約為4817.9億元。
 
項目被清退後（hòu）有什麽（me）懲罰措施?
 
      最直接的（de）影響是原（yuán）獲得（dé）財政部PPP獎補資（zī）金的（de）項目需將獎補資金原數（shù）返（fǎn）還。另外由項目退庫產生的連帶影響（xiǎng），包括項目退庫後麵臨的與銀行融（róng）資合同是否能繼（jì）續等問題（tí）將陸續呈現。
 
      國浩律師(北京)事務所資深合（hé）夥人王衛東律師告訴《中國經濟周刊（kān）》從法律角度看，從示範庫退（tuì）到項目管理庫（kù），或者是要（yào）求整改的項目因為還在示（shì）範庫裏，項目本身的PPP性質並沒有發生改變，所以（yǐ）原來雙（shuāng）方簽（qiān）署的PPP合（hé）同應（yīng）當持續有效，政府（fǔ）與社會資本（běn）合作的基礎（chǔ）並不會有實質性變化。對於（yú）調出項目管理庫的項（xiàng）目，因為從根本上否定了其作為PPP存在的基礎，會（huì）涉及（jí）到合同的變更與解除等問題。
 
      “至於由此而引（yǐn）發的該類合同的變更與解除，究竟屬於無效合同還是屬於可撤（chè）銷合（hé）同的範圍，違（wéi）約責任由誰來承擔，要基於合同本身的約定，以及某個項目本身所引致前（qián）述變化的（de）具體原因來判定由誰的過錯導致合同無法履行。比如92號文明確規定的不適宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費機（jī）製、變相BT、構（gòu）成違法（fǎ）違（wéi）規（guī）舉（jǔ）債擔保等情形（xíng）。” 王衛東說，“由於退庫，雙方解除合（hé）同所導致的損失（shī）是民事（shì）責任，比如投資已（yǐ）經發生、工程幹了一（yī）半、已發生的銀行貸款等，由誰來賠償，也是（shì）要每一個（gè）個案去分析，以厘（lí）清究竟是社會資本的問題、還是政府的原因，或是雙方均有相應的責任。”
 
      中央財經大學PPP治理（lǐ）研（yán）究院院長曹富國告（gào）訴《中國經濟周刊（kān）》，業內所謂的“清庫”工作，實際上是PPP在經曆了爆發性增長（zhǎng）之後的一次回（huí）顧和體檢工作。“清庫”工作（zuò）表明：政策層麵致力（lì）於規範（fàn）和可持續（xù）發（fā）展的（de）決心是毫不含糊的，即使是示範項目也不能例外。“清庫”結果（guǒ）也向（xiàng）PPP市場各方（fāng）發出追求“真PPP”的強（qiáng）有力的積極信號。
 
      “在新時代的背景下，PPP事業（yè）將堅定不移地實現從數量增（zēng）長（zhǎng）向質量（liàng）增長（zhǎng）的升華。每一個PPP項目（mù）都將會是一個良好（hǎo）實踐。對那些堅持（chí）初心、有情懷的PPP從業者而言，真（zhēn）正的PPP的春天來到了。”曹富國說。
 
出庫的項目，整改之後還能重（chóng）新入庫嗎?
 
     《中國經濟周刊（kān）》從財政部PPP中心獲悉，若項目能按照最新政策精神和要求規範推進（jìn），鼓勵重新申報入庫，本次核查清理工作本著（zhe）示範項目“能進能出”、動態調整的精神，根據（jù）PPP項目實際推進情況，遵循市場機製“優勝（shèng）劣（liè）汰”的法（fǎ）則，將部分暫時無法推進、不適宜繼續采用PPP模式的項目調（diào）出庫，一方麵讓項（xiàng）目選擇真正合適的模式（shì）推進，一方麵為（wéi）更優質、更有需要的項（xiàng）目入庫提供更多空間;建議退出示範的項目主要由於落地進（jìn）程較（jiào）緩慢。出庫、退示範後如果能規範推進，順利落地，可重新申請入庫，或申報未來的示範項目計（jì）劃。
 
      對（duì）於整（zhěng）改項目，本著“治（zhì）病救人”原則，會跟蹤項目整改（gǎi）情況，與地方合力解決問（wèn）題，推進項目整（zhěng）改進程，督導其按期完成整改。
 
      “PPP項（xiàng）目庫的（de）管理（lǐ）一直是一個動態的管理，入庫本身並不（bú）是像市場準入那樣是一種行政（zhèng）許可行為，PPP信息平台項目庫的管理是動態管理，入庫的PPP項目全生命周期都要符合PPP的實施要（yào）件;從信息（xī）平台本身的管理製（zhì）度角度（dù）看，對於不合規的項（xiàng）目，在（zài）其不符合要求的情況下（xià），投資方與地方政府要麽整改（gǎi），要麽退庫。什麽時候發現這種情況，什麽時候就可以退庫，這（zhè）是一種（zhǒng）可以追溯的機製。”王衛東說。
 
      北京大學PPP研究中心（xīn）副主任兼秘書長鄧冰告訴《中國經濟周刊》，本輪PPP項目清庫趨於理性且達（dá）到了預期的“正本清（qīng）源”的（de）效（xiào）果，有利於推動PPP後續的良性發展和健康可持續推廣。
 
      “本次項（xiàng）目庫集中清理結果（guǒ）應該不會出現（xiàn）市場上猜測（cè）的‘踩踏（tà）’現象，可以說明總體項目質量穩定，對於發展4年多（duō）、一個10萬億級的市場，屬於正常（cháng）的‘次品率’範疇。”鄧冰說。 鄧冰表示，從基層調研的（de）情況看，有部分PPP項目確實不符合規範要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執行、難以落地（dì），政府和社會資（zī）本方都已騎虎難下，這類項目是必須要清理的（de）。同時，部分省份的地方債務風險較（jiào）大，在防風險和促發展的（de）選擇上（shàng），采取較為謹慎的（de）策略，暫停一批、調減一（yī）批、壓減（jiǎn）一批，從主觀上對項（xiàng）目庫的（de）清理加大了力度，這種情況也符合地方實際，可以（yǐ）理解。
 
為（wéi）什麽要入庫?入庫（kù）有什麽優（yōu）勢?
 
      截至2018年2月末，全國PPP綜合信息平台項目管（guǎn）理庫(收錄處於準備、采購、執行和移交（jiāo）階（jiē）段的項目)共有PPP項目7,378個，總投資額約113,187億元，覆（fù）蓋（gài）31個省（shěng）(自治區、直轄市)及新疆（jiāng）兵團和19個行業領域。前三批國家PPP示範項目為697個。
 
      多位業內人士向記者（zhě）表（biǎo）示，入庫幾乎已經（jīng）成了商業銀行發放貸款的“硬性”指標，而成為（wéi）示（shì）範項目不僅是可以獲得財政部給予的300萬、500萬、800萬（wàn）的獎勵，更重要的是示範項目的合規性和示範性幾乎成為了項目融資時最具（jù）含（hán）金（jīn）量（liàng）的認證。
 
      王衛東表示（shì），PPP項目入庫行為本身對於金融機構來說也有不同（tóng）的意義，一（yī）種是項目入信息庫是表示投資人與地方政府均從主觀上認知項目是符合行業（yè）主管部門對PPP的規範要求，並已經在項目管理庫登記、備（bèi）案，按照PPP項目（mù）進行管理。在這種情（qíng）況下，銀行才（cái）能考慮其項目不同於一（yī）般投資項目的特殊性，為項（xiàng）目安排相應的符合PPP特點的融資。第二是如果經過行業專家評審，進了示範項目庫，從某種程度（dù）上對項目符合（hé）PPP規範性要求給予了一定程度的認可，間接地對項目本身起到了增信的作用（yòng），銀行會相應地認為從合規性方（fāng）麵對於銀行的整體融（róng）資風險起到一定的保障。
 
      “不過，金融機構（gòu）在整個PPP項目中應該發揮‘財務結構把門人’的作用。由於（yú）PPP項目本身的風險結構，金融機構在項目中的資金風險遠遠（yuǎn）高於投（tóu）資人，采用通常的融資方法顯然是無法（fǎ）有（yǒu）效控製自身（shēn）的風險。措施不當，還（hái）會將某個具（jù）體項目的風險籍由擔保方式向其他領域延伸，並不符合防範（fàn）整體風（fēng）險的要（yào）求。目前在已落地的PPP項目中，隻有10%左右的（de）項目采用了有限（xiàn）追索權的方式(編者注：國際項目融資的專業術（shù）語。即債務（wù）人無法償還銀行貸款時，銀行隻能就項目的現金流量和資產對債務人進行追（zhuī）索)這表明金融機構（gòu）整體對於PPP項目的（de）風險把控和能力（lì）建設還不完善”，王（wáng）衛東說。“(對於PPP項目（mù）的融（róng）資模式)要（yào）改變傳統的隻看誰還錢，而是更著重（chóng）關注錢從哪裏來。還錢的來源和基礎是什麽，績效考（kǎo）核對資金來源的影響程序等等。因此，從這個角度來（lái）看銀行和金融機構不能將項目是（shì）否入（rù）庫或者是否（fǒu）是示範項目（mù）作為為PPP項目提供融資的簡單條件，而是要回到項目和合同中去，承擔起作為PPP的參與方之一把控項目相關風險的責任，同（tóng）時提升風險把控的水（shuǐ）平和能力。”
 
      上海浦東發展銀行PPP中心副主任鄭大衛告訴《中國經濟周刊》,作為金融機（jī）構，一般要從收益、風險、流動性（xìng）等角（jiǎo）度來判斷每個（gè）具體項（xiàng）目。PPP項目因為周期長、結構複雜,對金融機構來說要（yào）求（qiú）更高，具（jù）體項目（mù）的融資（zī）要評估還款來源。對於一些相對優質的（de）項目（mù）可做成有（yǒu）限（xiàn）追索項目融資，要實現真正（zhèng）的項目融資，需要銀行不斷提高專業能力，對項目（mù）全生命周期的收入（rù）來（lái）源充分評估，但是這個過程（chéng）不是一蹴（cù）而（ér）就的（de）。
 
      鄭大衛舉例，從防風險的（de）角度來看，如果采用有限追（zhuī）索項（xiàng）目融（róng）資，一旦項（xiàng）目失（shī）敗，銀行麵臨的風險（xiǎn）更大。如果（guǒ）不是采用有限追索項目融資，比如某個上市公司（sī）的PPP項目失敗後，還可以對上市公司（sī）其他的（de）收入進行追償。
 
      “國外的項目采（cǎi）用有限（xiàn）追索的融資方式較多，前提是一是項目質量較好，另外銀行的專業能力比較高，法製環境也（yě）相對完善。”鄭大（dà）衛說，“如果項目出庫，就不能納入預算，項目還款就會存在（zài）問題，導致項目提前中止的時候需要社會資本和地方政府按照契約協商解決，確保還款來（lái）源（yuán）持續下去，避免半拉子工程。”
 
      “對於PPP 的認知，不應把它（tā）看成是融資的手段，變（biàn）成有錢的地方不願意幹，沒錢的地方特別積極。PPP是提升公共服務質量（liàng）和效率的工具。采用PPP的方式（shì），通過市（shì）場化的手段有（yǒu）利於公共服務體質增效。當前部分地區財力有（yǒu）限，建議在國家（jiā）大力倡導的環（huán）保、精準扶貧、幸福產業、醫療、養老、教育等領域內優先實施PPP項目”，鄭大衛說，“在（zài）市場上一片轟轟烈烈的（de）時候，需要一些冷靜（jìng）和理性的思考。在遇到規範和出庫的時候，需要（yào）多一點（diǎn）樂觀和（hé）積極（jí）的堅持（chí）。”
 
2018年PPP改革會（huì）有哪些新動作?
 
      4月19日，文化旅遊部和財政部共同發布（bù）了《關於（yú）在旅遊領域推廣政府和社會（huì）資本合（hé）作模式的指（zhǐ）導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號)(以下簡稱“《意見》”)。
 
     《意見》表明在全麵（miàn）貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指導（dǎo）下，以習近平新時代中國特（tè）色社會（huì）主義思想（xiǎng）為指導，PPP工作堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念（niàn），按照高質量發展的要求（qiú），統籌推進“五（wǔ）位一體”總體布局和協調推進“四（sì）個全麵”戰略（luè）布（bù）局，堅持以旅遊供給（gěi）側結構性改革為主線，緊扣人民日益（yì）增長（zhǎng）的旅遊美好生活需要和不（bú）平（píng）衡不充分的（de）旅（lǚ）遊業發展之間的矛盾，大（dà）力推動旅遊業質量變革、效率變（biàn）革、動力變革。
 
      北京明樹數據科技有限公司首席（xí）執（zhí）行官（guān）肖光（guāng）睿告訴《中國經濟周刊》這是繼上一（yī）次2017年8月，財（cái）政部、民政部、人力資源社會保障部發布《關於運（yùn）用政府和社會資（zī）本合作模式支持（chí）養老服務業發展的實施意見》(財金〔2017〕86號)後，時隔8個月，中央部委再次聯合（hé）發布行業指導意見，向市場充分釋放了清晰的信號，明（míng）確了中央推廣PPP模（mó）式（shì）的（de）決心和信心（xīn），通過對PPP項目（mù）的清理規範，將會保（bǎo）證行業更（gèng）加持續（xù）健康（kāng）的發展，真正達到改善公共產品供給和提（tí）升公共治理能力的作用。
 
      “隨著越（yuè）來越（yuè）多的項目（mù）進入到執行期，執行期的管理，將（jiāng）是一個重點，同時也是目（mù）前政策和管理機製相對缺乏的一個盲點”，肖光睿說，“下一步如何在借助大數據精準管理的基礎之上，完善項目執行階段的管理辦（bàn）法，確保萬億級的PPP項目（mù）能夠順利實施並達到提質增（zēng）效和（hé）提升公共治理能力的目（mù）的，應是當前和下一階段的重點。從中央和地方PPP的監管層，地方政府（fǔ）執行機構以及項目公司（sī）三個維度，對PPP項目全生命周期的質量風險績效造價預算等方麵製定相應的管理辦法。”
 
      《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉在接下（xià）來的2018年，還將重點推進製度建設，夯實PPP法治化基礎。另外，PPP標準化合同、績效管理、風險管理等製度也在（zài）推進過程，以進一步優化PPP發展（zhǎn）的（de）製度環境，防範化解PPP帶來的相關風險。各方將合力推動PPP模式與“一帶一路（lù）”、“脫貧攻堅”、“生態環保”等國家重大戰略（luè）結合，發揮PPP模式（shì）更大的治理作用和實踐價值。